Các bước làm luật: ở người và ở ta

Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một hiện tượng khá thú vị: Có những chuyện được các đại biểu Quốc hội đào xới rất nhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiều lần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được bao nhiêu.
Nội dung trích xuất từ tài liệu:
Các bước làm luật: ở người và ở ta Các bước làm luật: ở người và ở taAi từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một hiệntượng khá thú vị: Có những chuyện đ ược các đại biểu Quốc hội đào xới rấtnhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiều lầnrồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được bao nhiêu.Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ:trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho đếnngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của lầnthảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính,quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không.Những băn khoăn này là có thể hiểu được. Nhưng có một điều không thể hiểuđược là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lờigiải. Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từ trước khisoạn thảo luật. Vậy họ làm như thế nào? Hoạt động làm luật của họ gồm nhữngbước đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải quyết đượcnhững vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật? Bài viết này sẽ tóm lược cáchlàm ở các nước, các bước đi của họ trong quá trình làm luật[1], đồng thời so sánhvới cách làm ở nước ta,[2] từ đó rút ra một vài kết luận sơ bộ và kiến nghị tổngquát nhằm góp phần hoàn thiện quy trình lập pháp nước nhà.Quy trình làm luật ở các nước gồm các bước sau: phân tích từ góc độ chính sáchđối với dự luật; phê duyệt về mặt chính sách đối với dự luật; soạn thảo dự luật;thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham vấn nhân dân (nếu cầnthiết), xem xét và thông qua. Dù là dự luật của Chính phủ hay của cá nhân hoặcnhóm đại biểu Quốc hội đều phải trải qua quá trình này.[3] Nhưng vì đại đa số cácdự luật ở các nước là do chính phủ soạn thảo và trình ra nghị viện[4], nên xin đượctrình bày về quy trình làm luật ở các nước với sự tham gia của chính phủ. Quytrình đó có các bước sau: phân tích chính sách lập pháp, phê duyệt chính sách,soạn thảo dự luật, tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), thẩm định dự luật, phê duyệtdự luật (các bước này làm ở Chính phủ), trình dự luật cho Quốc hội đọc lần một,xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, trình Quốc hội đọc lần hai, xem xét ở các uỷban, trình Quốc hội đọc lần ba để thông qua.1. Phân tích chính sáchCông đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp ở nhiều nước là phân tích chính sách.Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìmnguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban h ành luật thìmới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giátác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảmtriển khai các quy định của văn bản pháp luật[5] (Xem th êm phương pháp luận vềphân tích chính sách trong hộp dưới đây). Một số nước còn có luật quy định bắtbuộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh (tiếng Anh gọi là RegulatoryImpact Assessment- RIA). Luật này có thể đề cập đến mọi lĩnh vực, hoặc trongnhững lĩnh vực nhất định như môi trường, sử dụng đất, xây dựng…[6]. Chỉ sau khiđã “bắt mạch” cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến “thang thuốc” luật để“chữa bệnh”, cơ quan của chính phủ mới giải trình trước toàn thể chính phủ về sựcần thiết phải “bốc thuốc”, tức là phê duyệt chính sách.Hộp: Phương pháp luận về phân tích chính sách côngKhi nghiên cứu quá trình xây dựng và thực thi chính sách công hoặc nghiên cứunội dung chính sách công, việc phân tích chính sách công cần giải đáp năm vấn đềcơ bản:1. Phân tích tình hình thực tếSự thật khách quan tồn tại độc lập ngoài ý muốn của con người. Còn chính sáchcông là sản phẩm của hành vi quản lý của chính phủ, do chính phủ lựa chọn. Dođó, điều cơ bản trong việc phân tích chính sách là lựa chọn những sự thật có giátrị.2. Phân tích giá trị.Việc phân tích giá trị trong chính sách công chủ yếu nhằm xác định giá trị của mộtchính sách nào đó. Chính sách không những cần phát huy tính tích cực, sáng tạo,chủ động của mỗi thành viên trong xã hội mà còn phải làm cho họ tập trung vàoviệc thực hiện mục tiêu mà Chính phủ theo đuổi.3. Phân tích quy phạmChính sách công không những cần quy phạm hành vi của cá thể và quần thể màcòn phải không ngừng giải quyết mâu thuẫn và xung đột phát sinh trong quá trìnhhành vi của con người, thực hiện sự điều khiển hữu hiệu đối với công việc côngcộng của xã hội.4. Phân tích tính khả thiViệc phân tích tính khả thi của chính sách bao gồm: khả thi về chính trị, khả thi vềkỹ thuật, khả thi về kinh tế. Tính khả thi về kinh tế, kỹ thuật càng lớn thì càng ảnhhưởng đến tính khả thi về chính trị.5. Phân tích lợi íchThỏa mãn lợi ích của quần chúng nhân dân, bảo hộ lợi ích của quần chúng nhândân, phát triển lợi ích của quần chúng nhân dân là nguyên tắc cơ bản nhất củachính sách công. Do đó, phân tích lợi ích là vấn đề bản chất nhất trong việc phântích chính sách công.Có vẻ như hiện nay ở nước ta một số công việc của công đoạn phân tích chínhsách được quy định tại các Điều 26, 61 của Luật ban hành văn bản quy phạm phápluật gồm những việc sau đây: “tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá cácvăn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giácác quan hệ xã hội liên quan đến dự án”. Theo quy định của các Điều 26, 61 thìnhững công việc này phải được tiến hành trong giai đoạn soạn thảo dự án văn bảnpháp luật. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, theo kinh nghiệm của một số nướctrên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắtđầu soạn thảo văn bản. Còn ở ta bắt đầu bằng chương trình xây dựng pháp luật,Chính phủ không thông qua chính sách lập pháp trước mà thông qua toàn văn dựluật khi nó đã được soạn thảo xong. Nghĩa là không bắt mạch trước khi bốc thuốc,cứ theo kinh ...